沈占明

今年是行政复议法颁布20周年。

从1999年到2019年，脱胎于行政复议条例的行政复议法经历了从无到有，从粗到细，不断完善的过程，其间经过两次修订，提高了行政机关复议人员的入门门槛，条文表述也更加准确。为更好地指导实践，各地方、各部门依据各自特点，根据行政复议法制定了10部地方性法规，70余部部门规章，850余部规范性文件，提高审查力度，细化操作程序，使行政复议工作更加客观、便民、接地气。

行政复议法在实践中得到了充分的贯彻落实。据相关数据：从1999年到2018年，我国收到行政复议申请226万件，立案199.7万件，审结186.4万件，其中对原具体行政行为做出撤销决定18.2万件，变更2.4万件，确认违法3.1万件，责令履行义务2.9万件，纠错率14.3%，其中法律颁布当年纠错率30%。可以毫不夸张地说，行政复议在保障公民合法权益、保证法的正确实施、维护法律尊严，实现公平、正义等方面，发挥了其应有的作用。

成绩是喜人的，但也要清醒地认识到不足之处——

可以拿行政复议与行政诉讼作个对比。从成本上讲，纠纷和矛盾解决得越早，成本越低，效果越好，后果越轻，矛盾双方的矛盾对抗性越小。行政复议由作出具体行政行为的行政机关的上级机关审查并作出决定，刃口向内，自我纠错，方便快捷。行政诉讼是当事人与作出处罚决定的机关对簿公堂，由审判机关作出评判，相对来说时间较长，花费的精力较多。但从受案数量上看，20年来有68.3%的行政争议都绕过复议直接进入了行政诉讼。这个比例离我们所希望的大复议、中诉讼、小信访的理想格局还有不小的差距。

当事人为什么不愿意提起行政复议？

原因是多方面的，行政复议公信力尚需进一步提高是其中重要的一个。由于很多复议机构与被复议者属于同一系统或部门，甚至有可能是同一主管领导，再加上现在国家加大了对执法过错的追责力度，各种人情、压力之下，复议机构在作出复议决定时完全不考虑案外因素是有一些难度的，毕竟谁也不是生活在真空之中。存在问题瑕疵的个别复议案件通过媒体或者是口口传播，其负面影响会远远超过个案，让绝大多数实体正确、程序合法的复议案件为其背书背锅，让不明真相者对行政复议形成“官官相护”“维持会”的误解。

另外一个原因是，有的复议案件质量不高，复议决定书说理性不足。这其实也和公信力有关系：个别复议人员素质良莠不齐，案件程序办得不清晰透彻，案件决定逻辑不严谨严密，甚至有的还出现一些病句和错别字。这样的情况会让当事人不尊敬、不信服、不放心。

当事人为什么提起复议？很多时候不是对事实认识不一致，而是对法律适用的理解不同。这时候就需要增加复议决定的说理性，把话说透，有理有据，让当事人明白，做到口服心服。在这点上，目前很多法院尤其是较高级别的法院的判决书已经做到了。相比之下，一些行政复议决定尚有差距。有的是复议者的能力问题，实在写不出来，只好“惜墨如金，言简意赅”；有的则是为了保护和维持行政决定而对棘手问题“王顾左右而言他”。

针对这些问题，国家各有关部门也在努力改革、调整、完善，围绕公正效率这个核心，在科学性上做功夫；法律对新事物敏感关注，包容开放，虚心纳谏，保持着一个随时准备吸纳和修订的姿势。应该说复议的大环境和小环境都在慢慢变好。

有成绩，要肯定但不能沾沾自喜；有不足，要承认决不能讳疾忌医。20年的风雨，行政复议一直走在不断微调完善自己的路上。在下一个20年，面对新形势，面临新问题，同样也会如此。