​一、海内一统——秦代郡县制的确立

公元前221年的一天，咸阳宫里一派凝重，新皇帝正召集各位重臣讨论一个难题。无论是所谓的三皇五帝，还是夏禹商汤，终其一生不过是在中原四面的尺寸之地活动，面对王畿以外满天星斗一样的各个部落方国，他们并没有什么控制欲，不过是一仍其旧，甘心作为宗主罢了。而秦不同，始皇帝面临着“西徙流沙,南尽北户,东有东海,北过大夏”，数倍于三代先王的疆域，如何管理这“六合之内”的广大土地成为了皇帝背后的芒刺。

丞相王绾首先发言：“当年周公为了管理广阔疆土创设了分封制，由侯王各管一块。今天大秦比周幅员更为辽阔，不设立诸侯是无法镇守地方的。”皇帝有些心动，但却蹙了蹙眉头，分封固然是个简单有效的办法，但是它的后果是有目共睹的。这时廷尉李斯起身反驳丞相：“诸侯王先前都是皇帝的子孙，关系亲切，可是几十代人之后，亲缘越来越远，大家形同陌路，像仇人一样相互攻击，怎么能管好这么大的土地呢？战国的兵燹正是前车之鉴啊！”皇帝的眉头蹙得更紧了，李斯的话正戳中了他的心病。“皇上，臣请设立郡县！”李斯接着说。皇帝沉吟良久，蓦然起身：“朕刚刚平定天下诸侯，现在再立侯王，是为百姓埋下祸患，廷尉说的对啊！”

郡县制并不是李斯的创举，而是春秋战国时期中央集权大趋势下地方管理体制自然发展的产物。复旦大学资深教授周振鹤先生推测县的产生应当在郡之前，它的产生经历了三个阶段：第一阶段是县鄙之县，鄙是边境的意思，这时的县大抵还是对于诸侯国郊野地区的一种统称，没有明确的边界和管理制度；第二阶段则是县邑之县，县邑一种是诸侯国为了安置卿大夫的食禄而划出称为县的采邑，它依然属于分封制下封建领主的私人财产，但已经有了一定的边界和管理体制；但是，春秋中后期晋、楚等国在边境地区设置的县邑，由于军事管理的需要，长官不世袭，国君直属，已经有了后世中央统县的影子。第三阶段则是郡县之县，各国国君任命不世袭的长官管理县内土地人民，已经属于一种中央集权式的政区。商鞅变法中在全秦国设立的县就是这种性质。

经过激烈的讨论，秦汉历史上第一次分封制与郡县制的斗争以郡县制在全国范围内的实行落幕。秦始皇分天下为三十六郡，后来随着疆域扩展有所增加（具体增加到多少，学界多有争议，图中采用北京大学辛德勇教授观点）。郡下设县，县下则有乡里基层组织。乡里将基层的民众牢牢地捆绑在一个行政共同体当中，方便朝廷征税与征兵；郡县两级的管理体制效率极高，有助于上情下达和下情上报，在中央的领导下，全国捆绑成了一个精密的行政机器。但是，在大局已定的表象下，分封制复辟的浪潮已在潜滋暗长。

辛德勇教授考证的秦末四十八郡

（《秦始皇三十六郡新考》，载《秦汉政区与边界地理研究》，北京：中华书局，2009年）

二、郡国异轨——郡国二元体制的形成

一场大雨点燃了深藏在帝国机器内部的火药桶。秦始皇死后仅仅一年，大泽乡起义轰轰烈烈地爆发了。有趣的是，陈胜吴广这两位戍卒为自己打造的金字招牌不是建立新朝，而是“复立楚国之社稷”。此后项羽、刘邦起兵，也是以拥立楚怀王熊心作托。已故著名历史学家田余庆先生论及秦汉交替，感叹“历史上的秦楚之争从秦末张楚以来，尽管一再变更形式，但终于以楚的胜利宣告结束，虽然胜利了的新朝并不称楚，而称为汉。田先生的感叹背后是战国六国旧贵族势力的强力，尽管取得天下的是小吏刘邦，但他所依凭的一大力量却是分封势力，分封也成为了他在战争中笼络人心的手段。公元前203年，刘邦被项羽围困于荥阳，进退不得。是时大将韩信方平定齐国，来信以齐人狡诈为由请求刘邦立自己为假齐王。刘邦勃然大怒，大骂韩信不来救护自己反而想要称王。眼见双方快要撕破脸皮，张良、陈平赶紧踩了一下刘邦的脚提醒他为了摆脱困境，还要依靠韩信，刘邦听闻此言，脸色突变，继续骂曰：“大丈夫做王还做个什么假王，要做就做个真王！”刘邦狡黠的变脸当中蕴藏的无奈是显而易见的。西汉立国之后，功臣、六国旧贵依然掌握着一众财富军士，刘邦出于稳定考虑，只能被迫承认他们的地位，封为七大异姓诸侯。但承认对己方不力的现状永远只是权宜之计，待到中央稍有余力，刘邦立即采取各种手段剿灭了这些功臣诸侯国。

不过，秦之速亡使刘邦不敢放心地推行郡县制，他又一次拾起了分封制。这一次，功臣、旧贵、外戚全部被排除于分封之外，只有同姓的亲族才在分封之列，刘邦临死前立下规矩“非刘氏而王，天下共击之”。据《汉书·诸侯年表》，刘邦立国之初，同姓亲族数量寡少，他们成为了戎马一生的刘邦最信赖的人。为了让刘姓子孙更好地管理江山，高帝刘邦和之后的文帝刘恒赋予了同姓诸侯极大的权力：他们可以自行安排国境内的官吏（自置吏），获取全部财政收入（得赋敛），甚至凿山开矿，铸造钱币，朝廷一概任其自流。中央直管的郡只有十五个（汉文帝时增加为24个），这些郡与秦郡在管理方式上无异，但集中在关中、三河和巴蜀地区；此外广大的关东地区全部是中央王朝不能直接插手的王国，郡国二元的管理体制自此形成，此时的王国不能算作中央的行政区，而是一种独立的政治实体。在汉高帝以为刘姓江山如此则可以无虞时，当年李斯所预言的同姓亲族之间关系逐渐疏远，“相攻击如仇雠”的隐患已经开始生长。

汉初中央与诸侯国势力范围对比

汉文帝年间的某一天，来到长安觐见的吴国太子与当时的皇太子刘启共同下六博棋，其间发生了冲突，皇太子一怒之下抄起棋盘砸向吴太子，吴太子当场毙命。遗体运抵吴国，吴王怒曰：“死在长安就葬在长安，送回来干什么？”然后狠心把死去的儿子转回了长安。从此，他开始在礼制上僭越皇帝，称病不朝，文帝则深感愧疚，对其犯法行为置若罔闻。事实上，六博棋局造成的转折只是一个假象，吴王早已依托吴国有铜山，有海盐的天然优势积累了大量财富，他的国中多年没有赋税，人民熙熙乐乐，服膺吴王统治而不知中央存在，甘愿替王国效命。吴王在等待一个时机，一个颠覆中央王朝的时机。

三、无异郡县——中央王国矛盾的爆发与西汉王国问题的最终解决

这个时机在当年举起六博棋盘杀人的皇太子刘启继位之后到来了，促成它到来的关键人物叫做晁错。

自汉文帝以来，越来越多的先见之士看到了同姓诸侯正在向尾大不掉的方向快速发展。儒生贾谊率先在《治安策》中疾呼诸侯问题所以未发在于实力滋长尚未足支持，一旦他们羽翼丰满，则天下大乱，不堪设想。为此，贾谊提出了“众建诸侯而少其力”的方针，其具体操作是将大的诸侯国分裂给国君的子弟，从而缩小每个诸侯国的疆域，使其不敢独立作乱。但是，贾谊的建议在文帝朝未见明显执行。

晁错的思路则与贾谊不同，他主张直接夺取诸侯领地纳入中央，这与景帝刘启迫切除去诸侯之害的愿望不谋而合。但是，君臣二人轻视了几十年来诸侯的既有积累。当中央的宰割刀切向自己的土地时。吴王抓住了机会，他联合同样面临削藩的楚王、淮阳王等组成了七国联军，打着清君侧（诛杀皇帝身边的奸臣）的旗号大举发兵。景帝一面连忙应战，一面诛杀晁错以消解诸侯王所打出旗号的合法性。经过激烈的战斗，七国之乱最终被平定。虽然晁错成为了战争的替罪羊，但对于景帝来说，他得到了一个削弱诸侯王的极佳借口，七国之乱以后，景帝果断废除了诸侯王管理内部政务人事的权力，“令诸侯不得复治国，天子为置吏。”至此，王国开始实行半郡县化体制，诸侯元气大伤。

七国之乱形势图

但王国的怨忿并未平息，他们依然寻找着重现旧日辉煌的机会。景帝新死，武帝即位的第三年，四位诸侯来到长安觐见。席间钟鸣鼎食，舞乐妙曼，一派祥和。而中山王刘胜突然涕泗横流，武帝纳闷，问他何故。中山王遂痛陈自汉景帝置吏以来中央派遣的封国官员迫害诸侯，倾轧宗室的种种情状，情绪十分激动。我们可以不吝以恶意揣测他的愿望——希望汉武帝改弦更张，恢复景帝之前的状况。经历此事，汉武帝表面上作哀戚状，简废了王国官吏纠劾诸侯的职事，宣扬天子与诸侯间有着紧密的亲缘关系；实际上则清醒地认识到诸侯王依然做着割据一方的分封残梦，减轻监督压力更大程度上只是为了安抚诸侯。元朔二年，汉武帝采纳主父偃的建议，颁行推恩令，最终解决了王国问题。可是，推恩令凭什么能最终解决几代汉帝都未能完全根治的王国问题？这与汉代郡国并行制中不同级别具体管辖方式有关。

以下我们画一张图来分析这一问题：

上图所示是汉高帝以来郡国并行制体制下各级政区的管辖关系。七国之乱之前，王国下有支郡，支郡辖县，国君通过（支）郡县两级管理国境，俨然天子。汉景帝剥夺诸侯治理国家权力，削夺支郡，于是就形成了以下的情况：

但是在这个新体制下，大国依然存在，其下不受汉郡管辖的县依然很多。推恩令正是致力于解决这一问题，一方面，它通过在王国内部裂土分封的方式缩小了大国；另一方面，推恩令又与贾谊“众建诸侯”有着本质区别，它采取的策略是“众建列侯”。列侯的食邑是侯国，而侯国的上一级是汉郡，而非王国。这意味着从王国中析出的许多县摇身变为了郡下的侯国。举一个例子，假如寿阳王国（仅为了方便理解，实际上并不存在）原先辖有七个县，寿阳王有四位直系子弟，按照推恩令，他分给每位子弟一个县作为食邑，总共分出了四个县。则这四个县成为侯国，其中两个划给了临近的太原郡，另外两个则划给了临近的常山郡，而寿阳王国只剩下了三个县，图示如下：

因此我们可以认为推恩令是压倒诸侯王国的最后一根稻草，而它又披上了给予诸侯子弟恩惠这一层温情脉脉的面纱，困扰西汉王朝一百余年的王国问题就这样轻柔地画上了句号。从此，诸侯王只有享受租税的权力，毫无实权，国中大事落在皇帝任命的国相手中，国相实际上与郡太守已经没有区别，他们的俸禄都是两千石，因此被并称为“郡国守相”、“两千石”，共同成为皇帝治理地方的臂膀。郡县制最终在中央集权的历史潮流中压倒分封制占据了时代主流，影响一直留存到今。回顾这一历史过程，我们看到任何一样制度的形成都有其历史的发展过程，而非某个人向壁虚造所能产生，追求一条符合国情的道路是我们祖先长期以来的理想，这一理想过去如是，现在如是，未来也如是。